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近日，国务院公布《蓄滞洪区运用补偿办法》(以下简称《办法》)，对2000年出台的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》(以下简称《暂行办法》)进行了全面修订。本次修订立足蓄滞洪区运用补偿工作面临的新情况新问题，坚持便民利民原则，着力增强制度的针对性和实效性，调整了补偿对象、完善了补偿范围、健全了具体补偿方式。一起来听听专家的详细解读吧。
为蓄滞洪区运用提供更加有力法治保障
水利部减灾中心(防御中心)副主任 钱峰
蓄滞洪区是流域防洪工程体系的重要组成部分，是确保流域防洪安全的最后一道防线。此次《办法》修改发布，为充分发挥蓄滞洪区“底牌”作用、更加公平高效补偿区内居民损失提供了有力的法治保障。
一、《办法》修改发布的重要意义
我国共有98处国家蓄滞洪区，总面积3.4万平方公里，总容积1090亿立方米，在防御长江流域1954年，淮河流域1954年、1991年、2003年、2007年、2020年，海河流域1963年、2021年、2023年等大水的关键时期，发挥了削减洪峰、蓄滞超额洪水的重要作用。2000年，为了保障蓄滞洪区的正常运用，确保受洪水威胁的重点地区的防洪安全，合理补偿蓄滞洪区内居民因蓄滞洪遭受的损失，国务院发布实施了《暂行办法》。自《暂行办法》实施以来，中央和省级财政共计发放补偿资金170多亿元，保障了蓄滞洪区运用后区内居民及时恢复生活生产，保证了蓄滞洪区及时有效运用，是一项利国惠民的好政策，得到了地方政府和区内群众的支持和拥护。
近年来，随着经济社会快速发展，蓄滞洪区内的人口结构和生产生活方式发生较大变化，一些规定已不适应新形势。此外，颠覆传统认知的极端天气事件频发，2020年以来连续4年均有国家蓄滞洪区运用，涉及长江、淮河、海河、珠江4个流域，社会各界高度关注，也对蓄滞洪区运用补偿工作提出了新要求。此次《办法》修改，是深入贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体体现，以习近平总书记重要指示批示精神为根本遵循，以协调防洪安全和经济社会发展关系为重点，统筹高质量发展和高水平安全，在补偿对象、补偿范围等方面作出相应调整，建立了补偿资金预拨机制，体现了“以人民为中心”的发展理念，蓄滞洪区运用补偿将更加公平、高效，更加有利于蓄滞洪区管理和运用。
二、《办法》的特色亮点
(一)完善补偿对象，体现公平原则
《暂行办法》规定补偿对象为蓄滞洪区内具有常住户口的居民，随着农村改革不断深化，居民户口外迁导致“人地分离”“人房分离”，土地大规模流转催生出种殖养殖大户和农业合作社等新型生产主体，农业生产经营呈现规模化、机械化、多样化发展态势。按照《暂行办法》，这些户口外迁的居民和从事农业生产的企业均无法获得蓄滞洪区运用补偿。此次《办法》修改，按照补偿对象应为实际从事生产并遭受损失的主体为原则，除蓄滞洪区内具有本地户口的居民外，新增依法直接从事种植和养殖的农业生产者、蓄滞洪区内住房的所有权人作为补偿对象，既体现了公平原则，更加适应当前土地流转、人口外迁、农业经营主体多元化等实际情况，也符合国家鼓励适度规模化农业生产的政策导向。
(二)创新预拨机制，体现以人民为中心
蓄滞洪区运用补偿涉及制定补偿方案、界定淹没范围，确定补偿标准、核查财产损失情况和补偿金额公示等多个环节，补偿资金往往半年以上才能发放到位。2023年海河流域蓄滞洪区运用后，中央财政采取超常规措施预拨部分补偿资金，帮助受灾群众尽快恢复正常生产生活秩序，社会反响良好。《办法》吸纳此成功经验，建立预拨机制，规定蓄滞洪区运用后损失严重的，省级人民政府或者其授权的主管部门可根据灾情提出预拨申请。这一规定突破了《暂行办法》“先核定后补偿”的限制，大大缩短了群众拿到补偿款的时间，既可及时解决受灾群众生活难题，也可帮助抢抓农时窗口期，最大限度降低季节性减产损失。这体现了“以人民为中心”的发展理念，通过制度优化最大限度降低对群众生产生活的影响。
(三)吸纳专业力量，体现高效精准
蓄滞洪区补偿核查工作时间紧、任务重，且涉及到住房损毁等级鉴定、水毁面积测量等专业性很强的工作，河南、河北在补偿实践中积极引入专业机构参与损失核查；随着经济社会发展，家庭农场等越来越多，规模大、产值高，传统的张榜公示方式难以有效监督，安徽、河南在补偿实践中积极引入专业机构开展土地丈量、账目核查等工作，保证了补偿的精准高效。此次《办法》修改，增加了可根据实际需要委托专业机构参与核查损失情况相关内容。此外，《办法》鼓励保险机构根据蓄滞洪区运用后损失情况，开展洪水保险快速理赔和灾害应急预付赔款服务。通过引入市场化、专业化的社会力量，可有效拓展核查工作的人力资源和技术支撑，既保证核查工作的规范性和准确性，又显著提升补偿工作效率。
三、《办法》的贯彻落实
蓄滞洪区运用补偿工作事关流域防洪安全，涉及群众切身利益，为确保《办法》顺利实施，有关方面应着重开展三方面工作：一是持续抓好宣传贯彻。采取多种形式做好《办法》的宣传解读和培训指导等工作，使有关各方充分知晓和准确掌握《办法》内容，为《办法》积极稳妥贯彻执行营造良好社会氛围。二是及时跟进配套政策制定。《办法》确立了蓄滞洪区运用补偿的基本制度框架，蓄滞洪区所在地人民政府要及时出台更为具体、操作性更强的实施细则和配套规定，进一步细化制度措施，确保《办法》有效落地落实。三是强化数字赋能。在财产补偿登记、淹没范围界定等环节，充分运用卫星遥感等现代信息技术手段，提高补偿工作效能和数字化水平。
完善蓄滞洪区补偿机制 筑牢防洪减灾民生防线
河北省水利厅党组书记、厅长 崔志清
河北省属海河流域，境内有滦河、北三河、永定河、大清河等七大水系，降雨时空分布不均，洪涝灾害多发频发。新中国成立以来，在党中央、国务院坚强领导下，认真践行“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，按照“上蓄、中疏、下排、有效治洪”原则，经过多年治理，形成“分区防守、分流入海”的防洪工程体系。蓄滞洪区作为重要组成部分，承担分蓄洪水、削减洪峰功能任务。河北省有13处国家蓄滞洪区，总面积6882平方公里，滞洪容积151亿立方米，在历次抗御流域性洪水中发挥了不可替代的关键作用。
2000年颁布实施的《暂行办法》为保障蓄滞洪区居民生产生活、维护社会稳定提供了制度保障。随着经济社会发展和防洪形势变化，国家及时修订《暂行办法》，出台《办法》。《办法》深入贯彻落实习近平总书记关于防灾减灾救灾的重要指示批示精神，秉持“人民至上、生命至上”理念，统筹流域防洪安全与区域发展需求，完善蓄滞洪区补偿顶层设计，为保障区内居民基本生活，尽快恢复农业生产提供了根本遵循。
一、构建责任体系，确保补偿成效。《办法》创新建立了“政府主导+部门协同+专业支撑”的立体化管理机制。在纵向责任划分上，明确各级政府的主体责任，省级政府负责牵头抓总，组织界定淹没范围、按照分类定值原则制定补偿标准，县级政府具体组织实施，包括财产补偿登记、核查损失、张榜公示等；在横向协同上，明确了财政、水行政、发展改革、自然资源、住房城乡建设、农业农村、应急管理、林草等部门职责，为充分发挥部门协同作用、形成工作合力提供保障；在专业支撑上，明确了引入专业机构，提升损失核查的专业性和公信力。这种立体化管理机制，为补偿工作顺利开展提供了坚实制度保障。
二、增加补偿对象，彰显公平公正。随着经济社会发展和农村改革深化，蓄滞洪区内生产生活方式发生较大变化，群众生产经营主体呈多元化趋势。本次《办法》在补偿对象界定上实现了重要突破，在原有规定常住户籍居民作为补偿对象的基础上，新增了两部分群体，一是将新型农业生产主体纳入补偿范围，适应现代农业发展需求；二是明确住房所有权人补偿权益，保护群众财产权益。这种多层次、广覆盖的补偿体系，充分体现了社会公平正义，为蓄滞洪区群众吃下了“定心丸”。
三、优化补偿程序，提高服务效能。《办法》构建了补偿工作标准化流程，明确损失核查、金额核定、张榜公布、资金拨付等各工作环节。其中两大创新尤为突出：一是推行“直补到户”机制。通过国库集中支付系统，实现补偿资金“一键直达”，既提高了补偿效率，又确保了资金安全。二是精简汛前财产补偿登记项目。汛前只登记区内承包土地、流转土地、住房、农业生产机械和家庭主要耐用消费品，对变动频繁的畜禽不再登记。这些举措使补偿工作更加便民利民。
四、创新保障机制，维护社会稳定。《办法》建立了“政府补偿+市场保险+N”保障体系。一方面，是创设预拨资金机制，对于运用后损失严重的蓄滞洪区，可根据预估损失申请提前拨付部分中央财政补偿资金。“23·7”海河流域性特大洪水期间，河北省先行先试国家预拨补偿资金机制，平稳有序发放预拨补偿资金，第一时间把党和政府的温暖送到群众手中，帮助灾区群众尽快恢复生产生活。另一方面，《办法》构建了市场保险分担风险机制。鼓励发展洪水保险，形成风险共担机制。除此之外，区内居民享受与其他洪水灾区受灾者同样的政府救助和社会捐助。这种制度体系既强化了政府责任，又发挥了市场作用，为受灾群众提供了多重保障。
《办法》的修订实施，标志着我国防洪减灾体系向更高质量迈进。下一步，需要重点抓好标准细化、监督管理和效果评估等工作，确保政策红利充分释放，真正筑牢防洪减灾的民生防线。
坚持以人民为中心发展思想 更好统筹蓄滞洪区发展和安全
安徽省水利厅党组书记、厅长 王荣喜
一、修订的意义和必要性
蓄滞洪区是江河防洪工程体系的重要组成部分，启用蓄滞洪区蓄滞洪水是保障重点地区防洪安全、减轻洪水灾害的有效措施。安徽省现有国家蓄滞洪区21处(其中列入国家名录的18处，另有3处运用时参照国家蓄滞洪区补偿)，总面积4214平方公里，耕地357万亩，常住人口154.4万人。新中国成立以来，安徽省已累计启用蓄滞洪区200多次，为保障流域防洪安全发挥了不可替代作用，但同时也给蓄滞洪区内群众带来了较重的财产损失。2000年国务院颁布《暂行办法》后，安徽省先后有4个年份启用国家蓄滞洪区并开展运用补偿工作。从实践看，实施蓄滞洪区运用补偿，有利于恢复受灾群众生产生活，深受区内群众普遍拥护，是一项惠民生暖民心的好政策。但《暂行办法》出台时间较久，随着经济社会发展，特别是补偿对象等方面已不适应当前工作需要。本次在对《暂行办法》执行情况进行总结评估和充分调研的基础上，坚持问题导向、目标导向，开展了修订与完善工作，是贯彻落实习近平总书记关于防灾减灾救灾工作重要指示批示精神的具体实践，是坚持以人民为中心的发展思想的具体体现，对更好统筹蓄滞洪区功能发挥和经济社会发展具有重要意义。
二、修订的主要亮点
一是优化了运用补偿对象，体现了公平补偿的原则，有利于促进区内经济社会有序发展。
《暂行办法》规定的补偿对象仅为蓄滞洪区内具有常住户口的居民。但随着农村土地大规模流转不断扩大，加之国家政策引导，新型经营主体不断涌现，很多外来群众、企业通过土地流转、集中承包等方式，在蓄滞洪区开展规模化种植、养殖；另有部分群众在蓄滞洪区内仍有住房，但户口已经外迁。按照《暂行办法》，这些从事农业生产的企业和户口已经迁出的居民无法获得补偿，既承担着较大的财产损失风险，也一定程度上影响社会稳定，而且也不利于推进蓄滞洪区内土地大规模流转、释放规模效益，影响蓄滞洪区内同步实现乡村振兴和农业现代化。这是当前安徽省在蓄滞洪区运用补偿实践中面临的最突出问题。
新修订的办法新增规定：依法直接从事种植、养殖的农业生产者，以及蓄滞洪区内住房的所有权人，在蓄滞洪区运用后依照本办法的规定获得补偿。既体现了公平补偿的原则，也顺应了农业规模化、产业化发展的新形势，为加快推进蓄滞洪区内经济社会有序发展提供了法制保障。
二是明确了补偿资金可预先支付，体现了以人民为中心的发展思想，有利于促进区内群众尽快恢复生产生活。
2020年8月，习近平总书记在蒙洼蓄滞洪区考察时指出，各级党委和政府要根据国家规定，尽快将相关补偿款落实到位，并出台兜底保障等帮扶措施，确保受灾群众基本生活不受影响。蓄滞洪区运用补偿涉及补偿对象多，且制定补偿方案、细化补偿标准、核实财产损失、开展补偿公示等程序复杂、任务繁重，从蓄滞洪区启用到补偿资金发放至受灾群众手中往往需要半年甚至更长时间，受灾群众难以尽快恢复生产生活。
新修订的办法新增规定：蓄滞洪区运用后损失严重的，地方可以向国家申请预先下达部分补偿资金预算，及时支付给区内受灾居民，后期再据实结算。这一规定将使区内受灾群众尽早拿到部分国家补偿资金，用于恢复生产生活，确保基本生活不受影响，这充分体现了以人民为中心的发展思想。此外，新修订的办法还鼓励、支持在蓄滞洪区内推行洪水保险制度，鼓励保险机构根据蓄滞洪区运用后损失情况，开展洪水保险快速理赔和灾害应急预付赔款服务，也有利于进一步减轻受灾群众损失和尽快恢复生产生活。
三是丰富了损失核查手段，体现了求真务实的精神，有利于提升运用补偿的工作效能和水平。
蓄滞洪区运用补偿工作的精准高效，不仅事关国家资金安全、体现政府工作效率，也直接关系着受灾群众生产生活的恢复，涉及民生保障和社会稳定。从安徽省历年蓄滞洪区运用补偿实践看，运用后的损失核查工作任务异常繁重，特别是随着土地大规模流转，土地的承包权和经营权分离，群众相互监督的作用减弱，损失核查难度增加，仅靠政府自身力量，核查周期过长。2020年安徽省先后启用了8处国家蓄滞洪区，以及参照国家蓄滞洪区补偿的2处蓄滞洪区，其中淮河干流8处，长江主要支流滁河2处，涉及耕地46.9万亩；安徽省首次委托会计师事务所等专业审计力量参与现场核查，缩短了核查周期，提高了核查质量，取得了很好的效果。
新修订的办法新增规定：根据实际需要，可以委托专业机构参与核查损失情况。这是新形势下提高损失核查规范性、专业性、时效性的重要举措。同时，新修订的办法还支持地方政府充分利用现代信息技术手段，建立健全信息共享机制，也将有利于各地通过大数据等手段，更加精准掌握群众受灾损失情况，进一步提高补偿工作效率，为区内群众尽早获取国家补偿资金提供了重要支撑。
三、下一步贯彻落实措施
安徽省蓄滞洪区数量多，运用频次高。下一步，将认真抓好新修订办法的贯彻落实工作。一是加强新修订办法的宣贯工作，让基层干部群众特别是蓄滞洪区内居民全面了解蓄滞洪区洪水风险和运用补偿最新政策，为开展蓄滞洪区建设管理和运用补偿等工作营造良好氛围。二是根据新修订办法，结合安徽省实际，推动安徽省实施细则的修订工作。三是严格落实新修订办法的规定要求，依法依规平稳开展补偿工作，确保国家政策落实落地，最大程度减少区内群众受灾损失，尽快恢复区内群众生产生活。
修改蓄滞洪区运用补偿办法 完善流域防洪安全底牌
水利部水利水电规划设计总院副院长 李云玲
蓄滞洪区是流域防洪工程体系的重要组成部分，近年来多次在防御流域性大洪水关键时刻发挥了不可替代的作用。蓄滞洪区运用补偿工作直接关系到受灾群众的切身利益，是把人民至上、生命至上的要求落到实处，保障基本民生的重要制度安排和关键举措。此次《办法》修改发布，为完善蓄滞洪区法规体系、形成有效的运用补偿机制奠定了重要基础。
一、蓄滞洪区在防洪减灾体系中具有重要作用
受季风气候与西高东低的阶梯地形共同影响，我国大江大河普遍存在峰高量大、中下游河道洪水宣泄空间不足的特点，根据流域洪水出路总体安排和建立防洪减灾体系的要求，在充分发挥水库、河道及堤防等工程防洪作用的基础上，在中下游地区科学布局有效分蓄超额洪水的蓄滞洪区，是达到流域防洪标准不可或缺的关键措施。我国现有98处国家蓄滞洪区，总面积约3.4万平方公里，主要分布在长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江等流域，在历次防御流域性大洪水中，发挥了不可替代的作用，如在海河“23·7”流域性特大洪水防御中，及时启用8处蓄滞洪区，合计最大蓄洪25.3亿立方米，极大减轻了流域防洪压力，最大程度减小了洪水灾害损失。
为合理补偿蓄滞洪区内居民因蓄滞洪遭受的损失，2000年国务院制定出台《暂行办法》。2009年，国务院批复了《全国蓄滞洪区建设与管理规划》，系统谋划了蓄滞洪区建设管理目标、工程建设方案和管理体制与运行机制。近期，为强化蓄滞洪区安全建设和运行管理，水利部启动实施蓄滞洪区建设管理三年行动，重点提升主动调控、灵活调度、安全运用能力。全球气候变化背景下，极端暴雨事件趋多、趋频、趋强，对流域防洪减灾带来新挑战，同时新时代高质量发展进一步提高防洪安全保障要求，在应对流域性大洪水和超标准洪水时，作为防洪工程体系的最后一道防线，蓄滞洪区的关键作用不可替代。
二、完善蓄滞洪区运用补偿机制具有重要意义
(一)保障居民基本生活与灾后恢复
因为历史条件、自然环境等因素影响，蓄滞洪区经济社会发展一般滞后于周边地区，居民收入水平较低，基础设施相对薄弱。若遇分洪运用，区内居民住房、农作物等将面临严重水毁风险。《办法》立足近年来蓄滞洪区实际启用淹没损失情况与区域经济社会发展现状，系统修订补偿对象界定、分类标准设定等内容，并同步优化补偿程序，旨在通过制度性保障助力受灾居民尽快尽早恢复正常生产生活秩序，最大限度减少人民群众生命财产损失。
(二)保障防洪减灾体系功能发挥
蓄滞洪区运用补偿是重要的防洪非工程措施，是蓄滞洪区蓄洪功能和防洪减灾体系充分发挥的关键。科学完备的补偿机制与公平合理的补偿标准体系，能有效增强蓄滞洪区居民对分洪调度指令的遵从度与转移时效性，在切实保障人民群众生命安全的同时，为流域防洪工程体系调度运用创造有利条件，助力实现“分得进、蓄得住、排得出、人安全”的建设管理总目标，全面提升流域整体防洪保安能力。
(三)促进社会公平与区域协调发展
完善蓄滞洪区补偿机制是统筹发展与安全、推进自然灾害法治保障体系建设的重要举措，对协调防洪减灾与经济社会发展矛盾、保障公平性与可持续性具有关键作用。分洪后及时补偿不仅能有效缓解受灾群众经济压力，更能防范因灾致贫、返贫风险，维护灾区社会稳定。通过公共财政转移支付与受益地区财政分担机制，将受益地区享有的防洪效益反哺于实际承担损失与风险的群体，是践行社会公平承诺的直接体现，既保障了防洪安全这一公共利益的整体实现，又切实维护了受灾群众的权益。
三、加强《办法》的贯彻落实工作
《办法》系统全面、利民为本、操作性强，明确了蓄滞洪区运用补偿的原则、对象、范围、标准、程序和法律责任等。准确把握《办法》实施的工作要求，遵循公开、公正、及时、便民的原则，加强部门合作和群众联系，做好补偿登记、损失核查、方案制定、资金发放等关键环节工作，为蓄滞洪区安全分洪运用和加快灾后恢复提供有力保障。
蓄滞洪区补偿制度重大升级 充分体现客观、科学、精准、高效
三峡大学校长 黄艳
新中国成立76年来，党和国家高度重视洪涝灾害防治工作，建立起世界上规模最为宏大的防洪工程体系。截至2023年底，全国各类水库从新中国成立之初的1200多座增至约9.5万座，总库容从200多亿立方米增至近1万亿立方米，5级以上江河堤防达32.5万公里，国家蓄滞洪区98处、总面积约3.4万平方公里，大江大河干流基本具备了防御新中国成立以来最大洪水的能力。蓄滞洪区是流域防洪工程体系的重要组成部分，在防御流域洪水中承担着分蓄洪水、削减洪峰的重要任务，是保障流域防洪安全的“底牌”。受全球气候变化等因素影响，近年来极端天气事件呈现趋多趋频趋强趋广态势，突破历史纪录、颠覆传统认知的水旱灾害事件频繁出现，蓄滞洪区作为确保流域防洪安全最后一道防线的作用更加凸显。
近日，《办法》颁布施行，对2000年出台的《暂行办法》进行了系统修订。新办法对补偿对象、范围、标准、程序等作了优化，为蓄滞洪区运用提供了更加明确的法治保障，彰显了“以人民为中心”的治理温度。
一、补偿覆盖更全面
对比《暂行办法》，新办法明确补偿对象除蓄滞洪区内常住户口居民外，还包括依法直接从事种植、养殖的农业生产者，以及蓄滞洪区内住房所有权人，补偿登记内容新增了流转土地。这些调整更符合蓄滞洪区当前社会经济发展实际，体现了补偿的合理性。
蓄滞洪区设立之初，多为洪水的自然滞蓄场所，区内产业以农业为主，可实现小水年保生产、大水年分洪保安全的目标。我国正处于快速城镇化发展阶段，土地流转和规模化经营越来越普遍。如长江流域蓄滞洪区澧南垸的种粮大户，将土地整体流转给提供土地托管社会化服务的企业。新办法优化了补偿范围，有利于实施土地集中流转，推动蓄滞洪区经济社会高质量发展，提高区内人民的生产生活水准。
二、补偿程序更规范，时效有保障
为切实体现以人民为中心的原则，增强救灾及时性，新办法设立了补偿资金预拨机制，旨在第一时间解决受灾群众面临的基本生活困难，缓解燃眉之急。预拨款项将在后续的正式补偿方案核定后，根据实际损失情况进行多退少补的据实结算。预拨机制的引入是本次修订的一大亮点，直击了过往灾后补偿“远水难解近渴”的核心痛点。在重大洪灾后，受灾群众最迫切的需求是获得基本生活保障和启动恢复生产的“救急钱”。新办法针对以往灾后补偿流程长、环节多的问题，对关键环节的时效性和规范性提出了明确要求，有效提升了补偿精准性、时效性。淹没范围界定是精准核定损失、公平分配补偿资金不可或缺的基础性工作。新办法规定蓄滞洪区运用后，所在地省级人民政府或其授权的主管部门应当及时组织对淹没范围进行科学界定，为后续工作打下了良好基础，提升了补偿的质效。新办法明确提出，在损失核查环节，可根据实际需要，委托专业机构参与，这有助于提高损失评估的科学性、客观性和权威性，为补偿金额的确定提供更可靠的专业支撑。新办法增加了充分利用现代科技手段，提高信息化、数字化水平的要求。信息化手段的实施可推动财产登记、损失核查、资金发放等环节向线上和智能化转型，有助于提高工作效率，减少人为干预，提升灾后核损的精准性、公正性。
三、构建全链条监管制度
新办法在监管设计上体现了“制度防腐”与“技术赋能”的融合，要求通过国库集中支付系统将补偿金及时、足额直达居民银行账户，减少资金滞留风险。强调加强公示制度，并对政府部门工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或骗取、侵吞、挪用资金的行为，以及居民虚报损失、冒领资金的行为规定了明确的处罚措施，建立完善的监管制度，确保补偿工作依法开展。
新办法的实施将有助于蓄滞洪区加速形成“分得进、蓄得住、补得公”的良性循环，为守护蓄滞洪区居民权益提供更强制度保障。
(“中国水利”微信公众号) 【编辑:张燕玲】